上海地区公平竞争审查制度实施情况综述

陈云开 上海邦信阳中建中汇律师事务所 律师

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2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号,“国发34号文”），公平竞争审查制度正式建立。按照国发34号文明确的工作机制，2016年7月起，各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查；各省级人民政府要抓紧研究制定具体工作措施和办法，落实制度要求，并从2017年起在本行政区域内逐步推开，指导市县级人民政府及所属部门开展公平竞争审查。

国发34号文印发以来，上海地区在公平竞争审查的制度建设和具体实施方面，均开展了诸多工作。本文以公开渠道可得信息、结合笔者为部分政府机构提供公平竞争审查相关法律服务的实践，对上海地区公平竞争审查制度的实施情况进行梳理。

一、实施意见或工作方案

在市级层面，2017年2月18日，《上海市人民政府关于贯彻<国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见>的实施意见》（沪府发〔2017〕11号，“《上海实施意见》”）印发，是上海地区实施公平竞争审查制度的指导性文件；2018年2月12日，上海市发展和改革委员会、上海市财政局、上海市工商行政管理局、上海市商务委员会、上海市人民政府法制办公室《关于进一步做好公平竞争审查工作的通知》（沪发改价检〔2018〕2号）下发，背景是国家发展改革委等五部门联合印发了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）。

在区级层面，截至2019年5月中旬，浦东新区、金山区、虹口区、长宁区、黄浦区、普陀区、奉贤区、闵行区、静安区等均制定了建立公平竞争审查制度的实施意见或工作方案，其中最早的浦东新区于2017年9月13日即已印发通知。其他市辖区笔者未在公开渠道检索到直接的实施意见或工作方案，可能原因是已实际实施但未制定实施意见、或已制定但未公开。此外，部分市辖区在其他文件中可以见到“落实公平竞争审查制度”的要求（如，《宝山区关于进一步优化营商环境行动方案》）。按照国务院的统一部署，“年底前实现公平竞争审查制度在国家、省、市、县四级政府全覆盖”[1]。

除了市、区两级政府，部分政府部门也印发了建立公平竞争审查制度的实施意见或工作方案。比如，《上海市粮食局建立实行公平竞争审查制度工作方案》（沪粮法〔2017〕112号），《上海市长宁区商务委员会公平竞争审查制度实施细则》（长商务发〔2018〕29 号）等。

二、工作机制

(一) 联席会议机制

《上海实施意见》要求，建立由市发展改革委、市政府法制办、市商务委、市工商局和市财政局等部门参加的上海市公平竞争审查联席会议，统筹协调全市公平竞争审查工作。2018年1月5日，上海市公平竞争审查联席会议召开第一次全体会议。[2]

《关于进一步做好公平竞争审查工作的通知》则要求，各区政府要建立健全公平竞争审查联席会议或相应的工作协调机制，负责统筹协调本区公平竞争审查工作，推动镇（乡）政府及所属部门逐步开展公平竞争审查。已公布的各区实施意见和工作方案，均明确建立区公平竞争审查联席会议制度，承担相应的职责。联席会议办公室一般设在市或区发改委，承担联席会议的日常工作。部分市辖区还专门就联席会议制定规则，如：上海市奉贤区人民政府办公室印发的《奉贤区公平竞争审查联席会议制度》。

(二) 定期评估机制

按照《上海实施意见》、《关于进一步做好公平竞争审查工作的通知》的要求，建立公平竞争审查制度后出台的政策措施，政策制定机关可以在清理政府规章和规范性文件时，一并评估其影响公平竞争的情况，也可以每三年评估一次或在出台政策措施时明确评估时限。与之对应，各个市辖区的实施意见和工作方案，均明确了定期评估机制，经评估认为妨碍公平竞争的，应当及时废止或修改完善。

为建立健全公平竞争审查第三方评估机制，鼓励支持政策制定机关在公平竞争审查工作中引入第三方评估，提高审查质量和效果，国家市场监督管理总局于2019年2月12日发布了《公平竞争审查第三方评估实施指南》，对第三方评估的适用范围和评估内容、评估机构、评估程序和方法、评估成果及运用、保障措施和纪律要求进行了明确。

(三) 总结报送机制

《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》规定，政策制定机关应当每年对开展公平竞争审查情况进行总结，将书面总结报告报送同级公平竞争审查联席会议办公室。各级公平竞争审查联席会议应当每年向上级联席会议报告本地区公平竞争审查制度实施情况。

按照《关于进一步做好公平竞争审查工作的通知》的要求，“政策制定机关应于每年1月10日前将上一年度开展公平竞争审查情况的总结报告报送同级联席会议办公室。区联席会议应于每年1月20日前向市联席会议报告本区上一年度公平竞争审查制度实施情况。”

2018年11月12日，国家市场监督管理总局办公厅还专门印发《关于请提供清理现行排除限制竞争政策措施和执行公平竞争审查制度情况的函》（市监竞争函〔2018〕1429号），要求相关地区和部门提供本地区、本部门清理现行排除限制竞争政策措施和执行公平竞争审查制度有关情况。

总结报送机制，便利于对公平竞争审查制度的实施情况进行统计、分析和督查，公众也可以根据政府公开的信息了解相关情况。在2019年4月9日国务院政策例行吹风会，国家市场监督管理总局副局长甘霖介绍，“截至今年2月底，国务院各个部门、各省级政府、98%的市级政府、92%的县级政府，四级政府都已经开展了审查工作。其中，有18个省区市实现了省市县三级全覆盖。全国共审查了新出台的文件43万份，对其中2300多份文件进行了修改和完善；对82万份已经出台的文件进行了清理，废止或修订涉及到地方保护、指定交易、市场壁垒的文件有2万多份”。[3]

三、审查实施情况

(一) 规范增量

规范增量是公平竞争审查的重要内容。按照《关于进一步做好公平竞争审查工作的通知》的要求，“对相关地方性法规、政府规章、报请市政府（含市政府办公厅）和区政府制定的规范性文件以及政策措施，由起草部门进行自我审查，市、区政府法制办进行法律审核或合法性审查时，一并审核公平竞争审查内容；其他相关规范性文件和政策措施由制定部门进行自我审查。”并要求在政策文件起草说明中增加公平竞争审查内容，或制作公平竞争审查报告（表），形成明确的书面审查结论，并作为合法性审查材料或初审材料一并履行相关会议审议程序。实际实施过程中，一般由法制工作机构在进行合法性审查时，一并进行公平竞争审查；对于较为重大的规范性文件或政策措施，法制工作机构还会咨询政府法律顾问的建议。

《上海实施意见》要求，“制定政策措施及开展公平竞争审查，应当听取利害关系人的意见，或向社会公开征求意见。”从目前公开的信息来看，上海市规划和国土资源管理局在这一方面的工作较为突出，先后对其制定的《上海市土地违法案件查处现场勘测工作规定》等6个文件[4]、以及《上海市饮用天然矿泉水资源管理规定》、《上海市地质灾害危险性评估管理规定》的公平竞争审查向社会公开征求意见[5]。

总体而言，上海地区的公平竞争审查工作的机制健全。不过，公开渠道未能检索到上海地区对于增量政策措施进行公平竞争审查的完整数据。至于其中存在的不足，根据《2018年度市政府备案审查规范性文件情况的报告》，“审查发现，少数行政机关在制定文件时，存在不符合公平竞争要求的情形，将财政支出安排与企业缴纳的税收，或非税收入挂钩。如某区《关于扶持智慧岛数据产业园入驻企业发展的暂行办法》中，规定了按照一定比例将园区实得部分返还给入驻企业和引进人才的扶持方式。”[6]

(二) 清理存量

“有序清理存量”是推进公平竞争审查制度有序实施的重要内容之一。2018年2月9日，上海市发展和改革委员会、上海市财政局、上海市工商行政管理局印发《上海市清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》（沪发改价检〔2018〕3号），按照“自查梳理-审核核查-公开清废-总结汇报-督促检查”的步骤进行，并且上述步骤应当在2018年10月之前完成。

从上海地区的公开信息看，仅能检索到个别文件的清理情况，而未见到专门针对公平竞争审查存量清理情况的完整数据。以上海市商务委员会为例，据报道，市商务委通过认真学习比对《反垄断法》和《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发[2016]34号）的相关规定，对有关工作中可能存在的限制竞争行为主动予以纠正。[7]2018年1月12日，上海市商务委员会下发《关于废止2016年度典当行年审工作相关文件的通知》，“为进一步贯彻《反垄断法》和《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发[2016]34号），落实典当行业‘放管服’的要求，我委决定废止《关于开展2016年度典当行年审工作的通知》（沪商服务[2017]3号），2017年度典当行年审工作通知另行发布。”

四、保障措施

国发34号文从健全竞争政策、完善政府守信制度、加强执法监督、强化责任追究四个方面对健全公平竞争审查保障措施进行了明确。《上海实施意见》除了加强宣传引导之外，还明确“要完善政府守信机制，严格履行政府向社会作出的承诺。完善政务诚信约束和问责机制。”《关于进一步做好公平竞争审查工作的通知》则重点从加强监督问责和反垄断执法、建立专家支持体系两个方面进行了规定。

各个市辖区在《上海实施意见》的基础上，对于保障措施有所增加或侧重。比如，《浦东新区关于建立公平竞争审查制度的实施意见》（浦府〔2017〕171号）、《虹口区关于建立公平竞争审查制度的实施意见》（虹府发〔2018〕9号）均将“深化政府‘放管服’改革”和“加强反垄断调查”作为保障措施之一。

值得一提的是，除了公平竞争审查相关文件之外，上海市委、市政府还在《上海市人民政府关于进一步扩大开放加快构建开放型经济新体制的若干意见》（沪府发〔2017〕26号）、《本市推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》（沪府发〔2016〕78号）、《中共上海市委关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》均提到公平竞争审查制度的建设和实施，进一步突出了公平竞争审查的重要性。

结语：正如上海市公平竞争审查联席会议第一次全体会议所述，上海市政府和各有关部门从印发实施意见、建立工作机制、落实审查工作、开展宣传培训、加强反垄断执法、加强学习研究等六个方面抓好公平竞争审查制度落实。上海地区的公平竞争审查制度已经建立，其意义不言而喻。但对于如何更好地完善公平竞争审查制度，更好地落实公平竞争审查工作，充分发挥公平竞争审查的作用，则仍有待进一步的研究和加强。

附：上海地区公平竞争审查制度相关文件汇总（不完全统计）

序号	文件名称	文号	发文日期
1	上海市人民政府关于贯彻《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的实施意见	沪府发〔2017〕11号	2017/02/18
2	上海市发展和改革委员会、上海市财政局、上海市工商行政管理局关于印发《上海市清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》的通知	沪发改价检〔2018〕3号	2018/02/09
3	上海市发展和改革委员会、上海市财政局、上海市工商行政管理局、上海市商务委员会、上海市人民政府法制办公室《关于进一步做好公平竞争审查工作的通知》	沪发改价检〔2018〕2号	2018/02/12
4	浦东新区人民政府印发《浦东新区关于建立公平竞争审查制度的实施意见》的通知	浦府〔2017〕171号	2017/09/13
5	金山区人民政府关于印发《金山区关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》的通知	金府发〔2018〕2号	2018/01/09
6	虹口区人民政府关于印发《虹口区关于建立公平竞争审查制度实施意见》的通知	虹府发〔2018〕9号	2018/03/19
7	长宁区人民政府关于印发《长宁区关于建立公平竞争审查制度的实施意见》的通知	长府〔2018〕14号	2018/04/17
8	普陀区人民政府关于印发《普陀区人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的工作方案》的通知	普府 〔2018〕   46号	2018/05/11
9	奉贤区人民政府关于进一步做好公平竞争审查工作的通知	沪奉府（2018）99号	2018/06/19
10	闵行区人民政府关于印发《闵行区建立公平竞争审查制度实施意见》的通知	闵府发〔2018〕20号	2018/07/23
11	静安区人民政府关于批转区发改委《关于进一步做好静安区公平竞争审查工作的实施意见》的通知	静府发〔2019〕1号	2019/01/05

注释：

[1]中国政府网：《年底前实现公平竞争审查制度在国家、省、市、县四级政府全覆盖》，访问链接：http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/03/content_5379226.htm。

[2]上海市人民政府网：《市公平竞争审查联席会议召开第一次全体会议》，访问链接：http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw31406/u21aw1281481.html。

[3]中国政府网：《国务院政策例行吹风会》，访问链接：http://www.gov.cn/xinwen/2019zccfh/20/index.htm。

[4] 东方网：《关于<上海市土地违法案件查处现场勘测工作规定>等6个文件公平竞争审查征求意见公告》，访问链接：http://shzw.eastday.com/shzw/n1102226/n1116246/u1ai11329755.html。

[5]上海规划和自然资源局网：“首页-检索-公平竞争审查”，访问链接：http://ghzyj.sh.gov.cn/search/?kw=%E5%85%AC%E5%B9%B3%E7%AB%9E%E4%BA%89%E5%AE%A1%E6%9F%A5。

[6]上海市行政规范性文件管理平台：《2018年度市政府备案审查规范性文件情况的报告》，访问链接：http://service.shanghai.gov.cn/xingzhengwendangku/indetail.aspx?id=3。

[7]上海市商务委员会网：《市商务委主动纠正限制竞争行为创造公平有序的市场环境》，访问链接：http://sww.sh.gov.cn/service/search/content.jsp?contentid=MjQzOTA4。

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